تنظیم‌گری در سیاست‌های صنعتی

‌می‌متالز به نقل از ایراسین و ماهنامه کارخانه - سمیه نعمت‌اللهی؛ عضو هیأت علمی مؤسسه مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی، سازمان همکاری اقتصادی و توسعه (OECD) سیاست‌های صنعتی را به عنوان «برنامه مداخله دولت با هدف بهبود محیط کسب و کار و تغییر ساختار اقتصاد به سمت بخش‌ها و فناوری‌هایی که چشم‌انداز بهتری برای رشد یا بهبود رفاه اجتماعی» تعریف می‌کند. این تعریف گسترده به این معنی است که تقریباً همه دولت‌های کشور‌های صنعتی پیشرفته از سیاست‌های صنعتی استفاده می‌کنند، خواه به آن اعتراف کنند یا خیر!. تا پیش از آغاز قرن بیست و یکم، مباحث سیاست صنعتی از منظر اقتصاد نئوکلاسیک به دولت تنظیم‌گر با الگوی سیاست‌های اجماع واشنگتنی و دولت مکمل بازار با الگوی تصحیح شکست دولت محدود می‌شد. اما تأثیر تجربه شرق آسیا بر کشور‌های در حال توسعه، سیاست‌های دولت ایالات‌ متحده خصوصاً پس از بحران مالی ۲۰۰۸ در حمایت از بنگاه‌ها و شبکه‌های صنعتی و نیز تغییر در ترکیب مدیران بانک جهانی باعث شد مباحث مرتبط با نقش توسعه‌ای دولت با جهت‌گیری افزون بر نقش‌های تنظیمی و تکمیلی سنتی به ادبیات اقتصاددانان جریان غالب وارد شود.

جریان فکری غالب در طول دهه‌های ۱۹۹۰ و ۲۰۰۰ مخالفت عمیقی نسبت به مداخله دولت داشت که این مخالفت و بدبینی توسط صندوق بین‌المللی پول، کمیسیون اروپا و دکترین OECD به نفع رقابت و بازار‌های باز حمایت می‌شد. این تردید‌ها در خصوص نقش دولت در دهه گذشته با وجود ترکیبی از آسیب‌های اقتصادی داخلی و افزایش تنش‌های ژئوپلیتیکی کم‌رنگ شد و در نهایت بحران مالی جهانی ۲۰۰۸-۲۰۱۰ هر گونه باور به برتری بازار‌ها را از بین برد. متناسب با تغییرات درون نظریه اقتصادی، رویکرد‌های نوینی به سیاست صنعتی توسط اندیشمندان مطرح شد که وجه مهم اشتراک همه آنها توجه بیشتر به ساختار‌های نهادی و پوشاندن نارسایی‌های گسترده بازار و تبیین پویایی‌های مرتبط با دانش، فناوری و یادگیری در سطوح بنگاهی، صنعتی و ملی است.

ازآنجا که پدیده‌هایی مانند عوامل خارجی، ناقص بودن اطلاعات و عدم تقارن در سیستم عملیاتی اقتصاد بازار وجود دارد، مشکلاتی مانند تخصیص ناکارآمد منابع و ظرفیت تولید مازاد یا ناکافی رایج است. با طراحی و اجرای سیاست‌های صنعتی معقول و مؤثر، می‌توان کارآیی اقتصاد بازار را بهبود بخشید و ساختار صنعتی را ارتقا و داد و درنتیجه به رشد اقتصادی کمک کرد.

به‌ طور خاص، به دلیل شکست بازار و همچنین منابع محدود ناشی از عوامل خارجی مارشالی و مکانیسم ناقص بازار، دستیابی به اهدافی مانند تخصیص کارآمد منابع و تغییر ساختار صنعتی تنها از طریق خود سیستم اقتصاد بازار دشوار است. با اجرای سیاست صنعتی، اولاً، انتشار سیگنال‌های سیاسی می‌تواند جریان منابع بازار را هدایت کند. علاوه بر این، با استفاده از مجموعه‌ای از ابزار‌ها مانند اعتبار، مالیات، یارانه‌ها و کاهش آستانه ورود، سیاست‌های صنعتی، می‌توان شکست‌های بازار ناشی از عوامل خارجی و مکانیسم ناقص بازار را کاهش داد، کارآیی تخصیص منابع را بهبود و توسعه صنعتی را ارتقا بخشید.

هم‌زمان با گسترش جهانی ایده‌های نئولیبرالی و فشار به سوی آزادسازی، خصوصی‌سازی و تفویض اختیار به آژانس‌های تنظیم‌گری ملی (غیرانتخابی)، ساختار نهادی نظم سرمایه‌داری را تغییر داده است. در نتیجه تغییر از وضعیت دولت مداخله‌گر به سمت دولت تنظیم‌گر به‌ طور قاطع دامنه اجرای اقدامات سنتی سیاست صنعتی فعال را محدود کرده است اگرچه تا دهه ۱۹۸۰، دولت‌های منتخب کم و بیش در تنظیم بازار داخلی خود و حمایت از شرکت‌های استراتژیک از طریق اعطای یارانه و تدارکات عمومی آزاد بودند، اما گسترش پارادایم دولت تنظیم‌گر منجر به کنار گذاشتن تمام تلاش‌های سیاست صنعتی نشده است.

دلایلی برای تجدیدنظر و بازاندیشی در مفهوم سیاست صنعتی وجود دارد. استدلال اصلی برای این موضع‌گیری این است که این سیاست‌ها مانعی برای رقابت است و به دولت‌ها اجازه می‌دهد تا برنده‌ها (و به ندرت نام بازنده‌ها) را به شیوه‌ای اختیاری انتخاب کنند در نتیجه دامنه تصرف دولت‌ها یا تسخیرشدگی آنها افزایش می‌یابد. با این حال، سه عامل مهم جهانی بر این موضوع تأثیرگذار بوده است که منجر به دعوت به بازنگری در مورد سیاست‌های صنعتی شده است. این عوامل به شرح زیر است:

• اول: تغییرات اقلیمی و آگاهی روزافزون مبنی بر اینکه بدون مداخله دولت برای تشویق تولید پاک و نوآوری پاک، گرمایش جهانی تشدید خواهد شد و اثرات منفی خارجی (خشکسالی، جنگل‌زدایی، مهاجرت، درگیری) را در سراسر جهان ایجاد خواهد کرد.
• دوم: بحران مالی ۲۰۰۸، که نشان داد تا چه حد سیاست‌های لسه‌فر (بازار آزاد) باعث شده چند کشور، به‌ویژه در جنوب اروپا، اجازه توسعه کنترل‌ناپذیر بخش‌های غیرقابل تجارت (به ویژه املاک و مستغلات) را به قیمت کالا‌های قابل مبادله بدهند. بخش‌هایی که برای رشد پایدار و رقابت‌پذیری مساعدتر هستند. این تجربه منجر به خروج تعداد فزاینده‌ای از دولت‌ها از این نگرش لسه‌فری شده است.
• سوم: توجه به نقش چین که در صحنه اقتصاد جهانی برجسته شده و به سیاست صنعتی مشتاق است، جای اهمیت دارد. تجربه سیاست صنعتی چین، در یک بازه زمانی ۱۰ ساله از ۱۹۹۸ تا ۲۰۰۷ نمونه موفق مداخله صحیح دولت است که باعث افزایش بهره‌وری و کارآیی اقتصادی این کشور شد.

همه این موارد باعث شد تا کشور‌های بسیاری به سمت مداخله دولتی بروند و با افزایش تعداد مشاغل با درآمد خوب در مناطق عقب‌مانده، از تأثیرات منفی صنعت‌زدایی جلوگیری کنند. این تمایل با وقوع جنگ‌های تجاری، نگرانی‌های مربوط به امنیت فناوری در برابر چین و فوران ملی‌گرایی تقویت شد. چنین شوک‌هایی در اقتصاد جهانی باعث شد تا زنجیره عرضه گسترده جهانی در تولید به‌ طور فزاینده‌ای مخاطره‌آمیز به نظر برسد و دولت‌هایی با منطق‌های جدید ظهورکنند که تلاش می‌کنند تولید (و مشاغل) را به خانه (سرزمین اصلی) بازگردانند. نیاز مبرم به ایجاد صنایع کاملاً «سبز» جدید برای جایگزینی با صنایع رو به زوال «قهوه‌ای» و در نهایت، تغییرات تکنولوژیکی در کنار رشد ضعیف بهره‌وری در بسیاری از کشور‌ها به عنوان چالش‌های اساسی در سمت عرضه شناخته می‌شوند که نیازمند آن است دولت با برنامه‌ریزی برای راهبرد‌های صنعتی و مدیریت تحولات اقتصادی و تضمین بازیابی مشاغل بخش‌های استراتژیک که دارای مزیت نسبی واقعی یا بالقوه هستند، به این چالش‌ها پاسخ دهد. در این خصوص می‌توان به تجربه کشور‌هایی همچون ایالات متحده آمریکا، چین و کشور‌های اروپایی اشاره کرد، به نحوی که در ایالات متحده پیشنهاد‌ها در حوزه سیاست صنعتی برای احیای تولید و حفظ فناوری‌ها برای مقابله با چین یکی از معدود مواردی بود که دموکرات‌ها و جمهوری‌خواهان بر سر آن اختلاف نظر نداشتند. همچنین این کشور اقداماتی هم برای بازگرداندن تولید نیمه‌هادی از تایوان به نیویورک انجام داد. در همین حال، استراتژی «۲۰۲۵» چین با هدف هدایت مجدد اقتصاد این کشور به مسیر موازی صادرات و رشد داخلی از طریق مداخلات هدفمند در بخش‌های کلیدی است. در اروپا هم آلمان و فرانسه برای احیای تولید و ایجاد «قهرمانان ملی» بیشتر، توافق کرده‌اند.

سیاست صنعتی هم می‌تواند مرتبط با یک بخش خاص یا صنعت (عمودی) و هم مرتبط با کل اقتصاد (افقی) باشد؛ سیاست‌های صنعتی افقی عموماً شامل سیاست‌های کلی محیط کسب‌وکار است که تأثیر غیرمستقیمی بر صنعت دارد، سیاست‌های کلان اقتصادی و اجتماعی و همچنین سیاست‌های مرتبط با تجهیزات سرمایه‌ای و سیاست‌های دفاع ملی از این جنس است. با این حال، در عمل، تعیین مرز بین حوزه‌های سیاستی که منحصراً تحت تأثیر مجموعه‌ای از اقدامات دولتی قرار می‌گیرند، دشوار است، زیرا قوانین همیشه اثرات غیرمستقیم، ناخواسته و گاهی غیرقابل مشاهده دارند. این موضوع توضیح می‌دهد که چرا برخی از نویسندگان «سیاست صنعتی» را به‌ عنوان هر شکلی از مداخله انتخابی تعریف می‌کنند که طبعاً دیگر دایره شمول این تعریف صرفاً بخش تولید نیست و منظور هر گونه سیاستی است که به نفع فعالیت‌های پویاتر و تحول ساختاری در اقتصاد است.

مداخلات دولت در سیاست‌گذاری صنعتی متفاوت بوده، اما شامل هدف‌گذاری و یارانه‌های اعتباری به صنایع منتخب، پایین نگه داشتن نرخ سپرده و حفظ سقف نرخ استقراض برای افزایش سود و سود انباشته، حمایت از جایگزین‌های وارداتی داخلی، یارانه به صنایع رو به زوال، تأسیس و حمایت مالی بانک‌های دولتی، عمومی‌سازی بود. سرمایه‌گذاری در تحقیقات کاربردی، ایجاد اهداف صادراتی خاص شرکت و صنعت، توسعه مؤسسات بازاریابی صادراتی و به اشتراک‌گذاری اطلاعات به طور گسترده بین بخش‌های دولتی و خصوصی را نیز شامل می‌شود. در این حالت برخی از صنایع ارتقا یافتند در حالی که برخی دیگر نه.

کشور‌ها به جای سیاست‌های صنعتی کوتاه‌مدت به راهبرد‌های صنعتی نیاز دارند تا از مداخلات سیاسی کوتاه‌مدت مصون باشند و امکان ایجاد سیاست‌ها و نهاد‌های بادوام با وظایف بلندمدت مورد نیاز برای اطمینان بخشی به صنایع فراهم شود. به منظور غلبه بر پراکندگی سیاست‌ها و اهداف در لایه‌های مختلف دولت چنین استراتژی‌هایی باید توسط یک نهاد مستقل نظارت شود. این سازمان می‌تواند وظیفه نظارت رو به جلو را بر عهده داشته باشد و نویدبخش حوزه‌های نوظهور در بازار‌های جهانی مطابق با نقاط قوت خاص کشور باشد. همچنین می‌تواند بر سیاست‌های تحقیق و آموزش نظارت داشته باشد و به‌ عنوان یک مرکز تخصصی مستقل در زمینه سیاست بهره‌وری عمل کند.

نهادسازی نیز یک گام ضروری است. فقدان شبکه کافی از مؤسسات میانی که روابط بین دولت و بخش‌خصوصی را تنظیم کند و «مشترکات صنعتی» را ترویج کند. شبکه‌های متراکم انجمن‌های کارفرمایان، مراکز رشد منطقه‌ای، اتحادیه‌های کارگری، بانک‌های توسعه و مؤسسات تحقیقات کاربردی می‌توانند احتمال موفقیت سیاست‌های صنعتی را افزایش دهند، زیرا ارتباطات و همکاری را در داخل و بین بخش‌ها و بین شرکت‌ها و سیاستگذاران تقویت می‌کنند. این نهاد‌ها به ترویج کالا‌های عمومی صنعت، مانند انتقال فناوری، سرمایه خطرپذیر و آموزش خاص صنعت کمک می‌کنند.

در نهایت می‌توان این طور جمع‌بندی کرد که مشکلات اقتصادی کنونی جهان همچون تغییرات آب و هوایی و رشد اندک بهره‌وری، مجموعه‌ای از چالش‌ها را ارائه می‌دهد که نیازمند طراحی استراتژی صنعتی و مداخله صحیح دولت برای طراحی این سیاست‌ها است؛ بنابراین مهم است که علاوه بر درک نقایص رویکردی دولت‌ها، دلایل سیستمیک اساسی برای شکست‌های مکرر را در اجرای استراتژی‌های صنعتی نیز بشناسیم. ریشه همه این موارد در نهاد‌های اقتصادی، سیاسی و حاکمیتی کشور‌ها نهفته است. همچنین ایجاد یک نهاد مستقل و عاری از مداخله سیاسی برای نظارت بر استراتژی صنعتی ضرورت دارد. چنین نهادی باید نهاد‌ها و سیاست‌های مورد نیاز برای دستیابی به تجدید ساختار اقتصادی لازم را ایجاد و مدیریت کند. این نهاد قادر است، چارچوبی را طراحی کند تا زمینه‌های نادیده گرفته شده، اما مهم، مانند مهارت‌ها و سیاست رقابت را نیز در برگیرد. نتیجه امر ممکن است یک استراتژی صنعتی مناسب به جای مجموعه‌ای از سیاست‌های صنعتی کوتاه مدت باشد.

منبع: ایراسین