بهره‌برداری و توسعه تاسیسات صنعت برق و تجدید ساختار

‌می‌متالز - یادداشت از «رضا مرادی‌خلیق»: در دهه ۶۰ شمسی بنا بر قانون اساسی و الزامات آن تولید بسیاری از کالا‌ها و خدمات و واردات و توزیع آن در انحصار دولت بود. علاوه بر این دولت اقدام به اعطای حجم بسیار زیاد یارانه در حوزه انرژی کرد که باعث عدم بهره‌وری، رشد تقاضا و قاچاق شد. برخی از صنایع بزرگ، بانک‌های خصوصی و بیمه‌ها و ... نیز ملی شد و در اختیار دولت قرار گرفت.

بعد از پایان جنگ تحمیلی وضعیت تولید در مقدار مناسبی قرار نداشت و حجم کسری بودجه دولت بسیار بالا بود. اداره کردن دولت بزرگ دارای پیچیدگی‌های زیادی بود. با وجود این شرایط و فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی، حکمرانان کشور به این نتیجه رسیدند که باید در سیاست‌های اقتصادی (که دولت در آن محور بود) تغییراتی حادث شود. این سیاست‌ها تعدیل اقتصادی نام گرفت و مقارن با برنامه اول توسعه پنج ساله کشور عملیاتی شد. سه محور اصلی این برنامه شامل آزادسازی اقتصاد، تعدیل نرخ ارز و یکسان‌سازی آن و کوچک کردن دولت بود.

صنعت برق کشور یکی از اصلی‌ترین زیرساخت‌های کشور است که تمام اقتصاد از آن متاثر هست. این صنعت در ابتدای ورود به ایران در اختیار بخش خصوصی بود. عملیات تولید نیرو و توزیع آن توسط بخش خصوصی انجام می‌شد و دولت دخالتی در این امور نداشت. در دهه ۴۰ و ۵۰ شمسی و بنا بر دلایل فنی و اقتصادی دولت وقت اقدام به ورود در صنعت برق کرد و کلیه مولد‌ها و شبکه توزیع قیمت‌گذاری شد و توسط دولت خریداری شد. از این به بعد تمام عملیات تولید، انتقال و توزیع نیروی برق توسط دولت و شرکت‌های زیر مجموعه آن اجرایی می‌شد که تا اواخر دهه ۶۰ شمسی نیز ادامه یافت. بدین ترتیب صنعت برق ایران به صورت انحصاری در اختیار دولت قرار گرفت.

فضای انحصاری صنعت برق نه تنها در ایران، بلکه در بسیاری از کشور‌ها نیز حاکم بود. مصرف‌کنندگان برای خرید انرژی برق گزینه‌ای جز دولت نداشتند. در دهه ۸۰ میلادی موضوع انحصار در صنعت برق مورد توجه اقتصاددانان قرار گرفت. آنان بیان می‌کردند که حالت انحصاری (علی‌الخصوص انحصار در دست دولت) شرکت‌های برق، انگیزه عملکرد کارا را از بین برده و سرمایه‌گذاری‌های غیرضرور را در برداشته است. این اقتصاددان‌ها پیشنهاد کردند که به جای تنظیم انحصاری، عرصه برق هدف قوانین بازار برق واقع شود. در این صورت قیمت‌ها عملیاتی‌تر شده و کل اقتصاد از این امر بهره خواهد برد. این عملیات که مقررات‌زدایی نامیده شد قبلا در خطوط هوایی، حمل‌و‌نقل زمینی و صنعت گاز تاثیرات مثبت خود را نشان داده بود. بدین ترتیب و با اجرای مقررات‌زدایی، تجدید ساختار در شرکت‌ها و سازمان‌های صنعت نیز انجام گرفت و شرکت‌ها و بازیگران جدیدی وارد عرصه صنعت برق شدند.

خاموشی‌های گسترده در سال‌های پایانی دهه ۶۰ و آغاز طرح‌های تعدیل اقتصادی در کشور، صنعت برق را مورد توجه سیاست‌گذاران اقتصادی و فنی کشور قرار داد تا از گذرگاه برنامه‌های تعدیل اقتصادی بتوان بر بعضی از مشکلات صنعت غلبه کرد. خصوصی‌سازی و کوچک کردن دولت یک بخش اساسی در طرح تعدیل اقتصادی بود که صنعت برق نیز مشمول آن شد. ساختار صنعت به صورت یک مجموعه یکپارچه عمودی بود و دولت در آن سال‌ها در بسیاری از عملیات تولید کالا‌های صنعت برق و حتی خدمات مهندسی و مشاوره نیز حضور جدی داشت. تا آنجا که اصل ۴۴ قانون اساسی اجازه می‌داد برخی از شرکت‌ها به بخش خصوصی و غیردولتی واگذار شود و با اجرای قانون برنامه سوم توسعه و تفسیر اصل ۴۴ قانون اساسی و برنامه‌های گسترده‌تر خصوصی‌سازی، کم‌کم ساختار مالکیت در صنعت برق ایران تغییر کرد.

بر اساس ماده ۴ قانون برنامه سوم توسعه به دولت اجازه داده می‌شود به منظور ساماندهی و استفاده مطلوب از امکانات شرکت‌های دولتی وافزایش بازدهی و بهره‌وری و اداره مطلوب شرکت‌هایی که ضروری است در بخش دولتی باقی بماند و نیز فراهم کردن زمینه واگذاری شرکت‌هایی که ادامه فعالیت‌های آنها در بخش دولتی غیرضروری است، اقدام به واگذاری، انحلال، ادغام و تجدید سازمان، اصلاح و تصویب اساسنامه شرکت‌ها، تصویب آیین‌نامه‌های مالی و معاملاتی، تصویب آیین‌نامه‌های استخدامی و بیمه با رعایت مقررات و قوانین مربوط و ... اقدام نماید.

در اوائل دهه هفتاد شرکت‌های مدیریت تولید و شرکت‌های توزیع نیروی برق به صورت مستقل تشکیل شدند. شرکت‌های مدیریت تولید وظیفه بهره‌برداری از تاسیسات نیروگاهی را بر عهده داشتند و به عنوان شرکت‌های خدماتی از بدنه دولت جدا شدند و با شرکت‌های برق منطقه‌ای و سازمان آب و برق خوزستان (به عنوان مالک نیروگاه‌ها) قرارداد بسته و اقدام به بهره‌برداری، نگهداری و تعمیرات نیروگاه‌ها کردند.

در گام بعدی شرکت‌های تولید نیروی برق به عنوان شرکت‌های حاکمیتی دولتی! تشکیل و مالکیت نیروگاه‌های حرارتی به آنها منتقل شد. تاسیسات توزیع نیرو و مالکیت و بهره‌برداری آن از حالت حاکمیتی خارج و به عنوان تاسیسات خدمت‌رسان معرفی شد و مقرر شد که به بخش خصوصی واگذار شود.

در گام‌های بعدی تجدید ساختار صنعت برق ایران، برخی از نیروگاه‌های دولتی به بخش خصوصی یا دیگر بخش‌های دولت یا حاکمیت منتقل شد و در بعضی موارد نیز با تصویب قوانین مربوط به مشارکت عمومی و خصوصی، به روش BOT و BOO نیروگاه‌های بزرگ حرارتی در کشور نصب و راه‌اندازی شدند. دیگر تاسیسات صنعت برق شبکه انتقال، فوق‌توزیع و تجهیزات اندازه‌گیری است که مالکیت آن با توجه به حاکمیتی بودن آنها بر عهده دولت است و شرکت مادر تخصصی توانیر شرکت‌های زیرمجموعه آن (به نمایندگی از دولت) عملیات بهره‌برداری و نگهداری از آن تاسیسات را بر عهده دارند. بر اساس الزام دولت و شرکت‌های زیر مجموعه آن به تولی‌گری و اعراض آنها از عملیات اجرایی، این شرکت‌ها مکلف هستند که عملیات تعمیر و نگهداری، اصلاح و بهینه‌سازی و توسعه شبکه‌های زیر نظر را به مناقصه گذارده و آن را به بخش خصوصی واگذار کنند. با توجه به این که عملیات بهره‌برداری از تاسیسات صنعت برق به صورت کاملا بی‌وقفه صورت می‌پذیرد و بنابر موارد پیش گفته، جهت انجام درست وظایف دستگاه‌های دولتی صنعت برق موارد زیر محل چالش هستند:

۱- ماهیت بدون وقفه صنعت برق در سمت تقاضا، دستگاه‌های اجرایی مربوطه را مجاب می‌کند که با سرعت بالا و وقفه‌ناپذیر نسبت به عملیات تامین کالا و انجام عملیات نصب و راه‌اندازی و تعمیر برخی از تجهیزات اقدام کنند. عملیات تامین کالا، تعمیر و نصب و راه‌اندازی باید برون‌سپاری شود و در نتیجه در بیشتر موارد مهم نیاز به مراجعه به قانون برگزاری مناقصات و آیین‌نامه‌های اجرایی آن است. فرآیند تشریفات مناقصه یا تصمیم برای ترک تشریفات با توجه به ماهیت آن و آیین‌نامه‌های مربوطه کند هستند و با ماهیت عملیات تامین کالا، تعمیر و نصب و راه‌اندازی تعارض دارد و باعث می‌شود که اقدام اصلاحی در زمان مقتضی انجام نگیرد که قطعا عامل نگرانی است. در این حوزه پیشنهاد می‌شود که با ایجاد سازوکار‌های لازم و هماهنگی بین دستگاه‌ها، فرآیند‌های ترک تشریفات مناقصه یا فرآیند استعلام در معاملات متوسط و خرید در معاملات کوچک به صورت چابک‌تر صورت پذیرد و دستگاه‌های متقاضی کالا و خدمات اختیارات بیشتری برای خرید مستقیم داشته باشند.

۲- برخی تجهیزات مورد استفاده در شبکه‌های انتقال برق دارای فناوری پیچیده بوده و تولید داخلی ندارند. در این شرایط شرکت‌های دولتی بنا بر قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی موظف هستند که در یک فرآیند طولانی از عدم تولید این کالا‌ها در داخل کشور اطمینان حاصل کرده و پس از اخذ تایید از وزارت صمت، نسبت به تامین کالای خارجی اقدام کنند. این مساله با شرایط خاص صنعت برق از لحاظ بدون وقفه بودن آن در مغایرت قرار دارد و ممکن است تاخیرات ناشی از فرآیند احصا عدم تولید داخل باعث ضربات جبران‌ناپذیر به صنعت شود. پیشنهاد می‌شود که برخی از کالا‌های حساس از این امر مستثنی شوند.

۳- تجدید ساختار در صنعت برق، نیاز به تجدید ساختار در ذهن، تفکر، سازماندهی و شرح وظایف پرسنل حاضر در صنعت دارد. با توسعه تجدید ساختار و مقررات‌زدایی، شرکت‌های دولتی صنعت برق و پرسنل آن باید توانایی سیاست‌گذاری، نظارت، مدیریت دارایی، سازماندهی اجرا و مدیریت پروژه‌ها در بخش‌های مطالعه، طراحی، تامین کالا و مصالح، ساخت، نصب، بهره‌برداری، تعمیر و نگهداری و برکناری را داشته و نسبت به مسائل نگاه حکمرانی داشته باشند. در این حوزه پیشنهاد می‌شود که متناسب با مهارت‌ها و توانمندی‌های لازم دوره‌های آموزشی زیر نظر خبره‌ترین اساتید برگزار شود.

۴- بروکراسی اداری در سطح دولت دارای معایب فراوان بوده و باعث تاخیرات در بسیاری از موارد است. فرآیند ارسال و دریافت مکاتبات در فضای تجدیدساختاریافته باید متناسب با این تغییرات تحول یابد و تا حد امکان این مکاتبات کاهش یافته و از بستر‌های دیجیتال تا حد امکان برای مکاتبه و کاهش کاغذبازی بهره برده شود.