کلاف سردرگم

‌می‌متالز به نقل از ماهنامه کارخانه و ایراسین - حسین رجب‌پور؛ پژوهشگر صنعت مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، آیا ایران نیازمند برخورداری از استراتژی توسعه صنعتی است؟ نگاهی از سر تجربه تاریخی بلندمدت توسعه صنعتی در کشور، اهمیت پاسخ مثبت به این سوال را جدی‌تر می‌سازد. در نگاه به تحولات یک سده گذشته می‌توان تأثیر تحولات بیرونی (و نه تصمیمات درونی) برای توسعه کشور و تبعات آن بر عقب‌ماندگی یا سرعت کم تحولات را به‌ خوبی شناسایی کرد. از میانه قرن نوزدهم، تحولات اقتصاد جهانی، صنعت‌زدایی را همراه با گسترش پیوند‌های تجاری در کشور به همراه داشت و تولید مواد خام برای بازار‌های جهانی، جایگزین صنایع کارگاهی از جمله منسوجات شد. بعدتر این اهمیت‌یابی نفت در اقتصاد جهانی و سپس کشف نفت در کشور بود که از طریق قرار گرفتن این ماده خامِ صادراتی در سبد درآمد‌های ارزی کشور، به ساختار‌های اقتصادی ایران شکل داد. پس از ورود درآمد‌های نفتی به اقتصاد ایران می‌توان تقریباً تمام فراز و فرود‌های صنعتی در کشور را تحت تأثیر نوسانات قیمت جهانی نفت دانست. در این مدت، اگر قیمت نفت در نتیجه رکود‌های جهانی کاهش یافت، نوعی از صنعتیِ شدن جایگزین واردات در دستور کار قرار گرفت (چندان که پس از رکود بزرگ (۱۹۲۹) در دهه ۱۳۱۰ یعنی در دوم پهلوی اول دنبال شد)، یا در مقابل اگر قیمت نفت افزایش یافت و منابع را افزایش داد، اولویت به صنایع سرمایه‌بر داده شد (دهه ۱۳۵۰)، بنابراین بخش مهمی از توسعه صنعتی و ایجاد ساختار‌های تولید در کشور در دهه‌های گذشته، بدون توجه به اقتضائات بومی و صرفاً تحت تأثیر تحولات اقتصاد جهانی و جذابیت‌هایی که برای توسعه برخی بخش‌ها ایجاد می‌کرده است، صورت گرفته است.

فراتر از اثر تعیین‌کننده تحولات اقتصاد جهانی بر شکل‌گیری ساختار‌های داخلی و انفعال تحولات صنعتی داخلی در مقابل تحولات جهانی، باید تاکید کرد که به‌ رغم نقش دولت در کشور‌های در حال توسعه یا اصطلاحاً کشور‌های دیررسیده (latecomers) در تسریع توسعه صنعتی و تحول ساختاری از طریق سیاست‌گذاری و تدوین استراتژی توسعه صنعتی؛ تجربه تاریخی نشان می‌دهد که سیاست‌گذاری صنعتی در ایران، در فقدان یک تبیین نظری همه جانبه از عوامل موثر بر تحول (و فقدان تدوین استراتژی توسعه صنعتی) عمدتاً به کوشش‌های نیمه‌آگاهانه و پراکنده‌ای محدود می‌شود که همان‌ها هم بیشتر از اقتضائات بومی تحت تاثیر امواج اندیشه‌های مد روز بوده است. به‌ عبارت دیگر، تدوین راهبرد در سطوح و بخش‌های مختلف دولت، با توجه به مد‌های جهانی به جای توجه دقیق به اقتضائات بومی، شکل دیگری از فقدان استراتژی (به‌ معنی تعادل درست اهداف و ابزار) بوده است. به طور مثال در زمانی که الگوی فشار بزرگ (Big Push) در دنیا مقبول بود، سیاست‌گذاری توسعه‌ای در ایران با سرمایه‌گذاری‌های همه‌جانبه دولت دنبال می‌شد (دهه ۱۳۳۰)، بعدتر که الگوی جایگزینی واردات مقبول شد، همین الگو در کشور دنبال شد (دهه ۱۳۴۰)، یا در دوره‌ای توسعه صادرات جایگزین شد (دهه ۱۳۷۰) یا بعدتر آزادسازی و خصوصی‌سازی و تسهیل فضای کسب‌وکار مد روز شد (دهه ۱۳۸۰). از همین لحاظ، اگر تدوین استراتژی توسعه صنعتی را به معنای دنبال‌روی کشور از مد روز شدن اتخاذ سیاست‌های صنعتی در کشور‌های مختلف جهان بدانیم، اساساً معنی آن این است که هیچ‌گاه استراتژی اتخاذ نخواهد شد! ذکر این نکته هم شاید بد نباشد که در دهه گذشته هم عملاً تحریم‌ها اجازه هیچ نوع سیاست‌گذاری صنعتی فعالی را نداده است، دستگاه‌ها در نتیجه فشار تحریم‌ها و به ویژه محدودیت ارزی تصمیماتی می‌گیرند که بعضاً به شکل نوعی سیاست صنعتی نانوشته یا ناخواسته ظاهر می‌شود مثلاً تلاش برای توسعه سرمایه‌گذاری در صنایع معدنی ارزآور (به طور نمونه در حوزه پتروشیمی، اتکا به واحد‌های ارزآوری که کم‌تر مورد تحریم هستند)، همچنین جلوگیری از خروج ارز از کشور با افزایش تعرفه‌ها و حتی ممنوعیت واردات (که نوعی سیاست جایگزینی واردات را در پی داشته است) به تقویت برخی صنایع داخلی کمک کرده است، حال آنکه این تقویت با یک همگرایی سیاستی و نهادی پیشینی همراه نبوده است.

در همین چارچوب، طی یک دهه اخیر، شاهد بازگشت سیاست صنعتی به ادبیات سیاست‌گذاری دنیا و اقبال مجدد بسیاری از کشور‌ها به سیاست‌گذاری صنعتی بوده است. به تعبیر دیگر، سیاست صنعتی دوباره مد روز شده است، این تحولات با اقبال مجدد درخواست سیاست‌گذاری صنعتی در کشور همراه بوده و در نتیجه آن اکنون درخواست استراتژی توسعه صنعتی به صورت نزاع جریان‌های گوناگون ظاهر می‌شود. یک شکل این نزاع، به صورت دوگانه آزادسازی یا حمایت‌گرایی ظاهر می‌شود. در سمت و سویی، فقدان آزادسازی و قیمت‌گذاری به‌ عنوان مشکل اصلی مطرح می‌شود و در سوی دیگر فقدان استراتژی در مواجهه با گذار از نظم تک قطبی سابق به نظم چند قطبیِ جدید و امکان‌های جدید برای تحول ساختاری.

صرف‌نظر از این دوگانه، واقعیت این است که امکان‌های کنونی ایران چه برای آزادسازی و چه برای حمایت‌گرایی بسیار محدود است. اقتصاد ایران در یک دهه اخیر، با انواعی از شوک‌ها روبه‌رو بوده است که در صدر آنها مشکل جهش‌های ارزی قرار داشته است، این جهش‌های ارزی زمینه‌ساز تورم‌های بالا از یکسو و بازار‌های چندنرخی بوده است که هر دو قیمت‌گذاری را به موضوعی اجتناب‌ناپذیر (حداقل در زمینه کالا‌های اساسی یا قیمت‌های کلیدی) تبدیل می‌کند، از سوی دیگر، خود این جهش‌های ارزی، ریشه در فقدان تنوع صادرات و فقدان توانمندی تولید داخلی دارد. در چنین شرایطی غیر از سیاست‌های سطح کلان (سیاست پولی) و فراکلان (دیپلماسی)، این موضوع همواره مطرح است که اقتصاد ایران به استراتژیِ مشخصی برای تنوع‌بخشی و تقویت تولید مطابق با این شرایط نیازمند است؛ بنابراین استراتژی توسعه صنعتیِ مطابق با شرایط تحریمی، نه صرفاً یک اقدام مطلوب بلکه یک الزام گذار از وضعیت نابسامان کنونی است.

تدوین استراتژی توسعه صنعتی نیازمندی‌های گوناگونی دارد از جمله تعیین اهداف و اولویت‌بندی، تنظیم سیاست‌های متناسب و ایجاد انسجام سیاستی و دست آخر، ایجاد یا تقویت نهاد‌های توسعه‌ای و دستیابی به هماهنگی نهادی. نکته مهم اینجاست که در پنج سندی که در دو دهه اخیر تحت این عنوان تهیه و منتشر شده است (۱۳۸۲، ۱۳۸۴، ۱۳۹۱، ۱۳۹۴، ۱۴۰۰) هیچ سندی به این اقتضائات توجه جدی نکرده است، نه اولویت‌بندی با رویکرد مناسب مورد توجه قرار گرفته است، نه انسجام سیاستی و نه هماهنگی نهادی. شاید بتوان گفت مطالعه‌ای که در ۱۳۸۲ توسط دانشگاه شریف انجام شد، برخی اقتضائات را در نظر گرفته بود، اما از آنجا که رویکرد آن سند، آزادسازی و تمام اقدامات هم معطوف به کاهش نقش دولت بود، اساساً با رویکرد تدوین استراتژی و اتخاذ سیاست صنعتی بیگانه بود.

تودرتویی نهادی

به‌ رغم اهمیت ابعاد مختلف استراتژی توسعه صنعتی، تاکید این نوشته بر هماهنگی نهادی است. از نظر سازمانی، دولت را سازمانِ سازمان‌ها عنوان می‌کنند که مجموعه‌ای از بخش‌ها و سطوح مختلف را در بر می‌گیرد. هر سیاستی که از سوی عالی‌ترین مراجع دولت اتخاذ می‌شود باید به زبان اداریِ درون دولت درآید، سپس از مجرا‌های اداری و سطوح مختلف گذر کرده و در انتها توسط پایین‌ترین سطوح اعمال شود. به طور مثال، در عالی‌ترین سطح دولت (حاکمیت) در ایران، سیاست‌گذاری بر عهده نهاد‌هایی از جمله سازمان برنامه و بودجه، هیأت وزیران (کابینه)، مجمع تشخیص مصلحت نظام، شورا‌های عالی (مانند شورای پول و اعتبار، شورای عالی انقلاب فرهنگی و …)، مجلس شورای اسلامی، بانک مرکزی و صندوق توسعه ملی است؛ این نهاد‌ها اختیار تنظیم قواعد در سطوح عالی را برعهده دارند و البته ترکیب آنها به گونه‌ای است که تصمیمات از مرجع واحدی صادر نمی‌شود و درنتیجه هماهنگی پیشینی بین آنها وجود ندارد. به طور مثال در فرآیند تدوین برنامه‌های توسعه، تغییرات بسیاری از پیش‌نویس برنامه در سازمان برنامه تا کابینه دولت تا صحن علنی مجلس صورت می‌گیرد، به‌ طور مثال برخی مطالعات حاکی از آن بود که مصوبه هیات دولت در لایحه برنامه ششم توسعه نسبت به پیش‌نویس سازمان برنامه بیش از ۴۰ درصد تغییر کرده بود، همچنین لایحه ۳۳ ماده‌ای که دولت در سال ۱۳۹۵ به مجلس ارائه داد، با تغییرات گسترده به قانونی ۱۲۴ ماده‌ای تبدیل شد و شاید بتوان گفت که تغییرات قانون نسبت به لایحه بیش از ۷۰ درصد بوده است، بنابراین بین آنچه که نظام برنامه‌ریزی برای سیاستگذاری انتخاب کرده بود با آنچه که مبنای قانونی عمل قرار گرفت، چندان هماهنگی به چشم نمی‌خورد.

یک سطح پایین‌تر از سطح کلان دولت، سازمان دولت برگرفته از مجموعه‌ای از وزارتخانه‌ها و نهاد‌ها است. نهاد‌هایی از قبیل وزارت نفت، وزارت صمت، وزارت نیرو، وزارت کشاورزی و … و باز یک سطح پایین‌تر سازمان‌های زیرمجموعه این وزارتخانه‌ها مانند شرکت توانیر، شرکت ملی نفت، شرکت ملی صنایع پتروشیمی، ایدرو، ایمیدرو، سازمان صنایع کوچک و. این نهاد‌ها هم هرکدام اختیاراتی دارند که می‌توانند سیاست‌گذاری کنند، به‌ طور مثال ظرفیت‌هایی که امروزه در صنایع فولادی، پتروشیمی، خودروسازی و صنایع دانش بنیان وجود دارد، عمدتاً مرهون تصمیماتی است که در این نهاد‌ها در دهه‌های گذشته اتخاذ شده است، از جمله در صنایع فولادی، سرمایه‌گذاری‌های وزارت صنایع سنگین در ابتدای دهه ۱۳۷۰، در صنایع پتروشیمی (به ویژه تولید متانول)، سرمایه‌گذاری شرکت ملی صنایع پتروشیمی در ابتدای دهه ۱۳۸۰، و در صنایع خودروسازی، هماهنگی‌ها و سرمایه‌گذاری‌های شرکت گسترش و نوسازی صنایع ایران (ایدرو) در میانه دهه ۱۳۷۰ و حمایت‌های مالی و نهادی معاونت علمی و فناوری ریاست جمهوری از شرکت‌های دانش‌بنیان در ابتدای دهه ۱۳۹۰.

علاوه بر این سطح، یک سطح نهادی دیگر هم وجود دارد که، چون لایه‌ای میان دولت و بخش‌خصوصی عمل می‌کند، اما چندان توصیه‌پذیر نیست، این لایه را می‌توان نهاد‌های عمومی غیردولتی عنوان کرد. از شهرداری‌ها تا سازمان سرمایه‌گذاری شرکت‌های تامین اجتماعی (شستا)، تا نهاد‌های انقلابی مانند قرارگاه سازندگی خاتم‌الانبیا، بنیاد ۱۵ خرداد، ستاد اجرایی فرمان امام (ره)، بنیاد مستضعفان و جانبازان انقلاب اسلامی، آستان قدس رضوی، کمیته امداد و …. این نهاد‌ها هم به واسطه منابع گسترده‌ای که در اختیار دارند، قابلیت سرمایه‌گذاری و توسعه دارند، اما نه برنامه‌ریزی الزامی (درون دولت) و نه برنامه‌ریزی ارشادی (رابطه دولت و بخش خصوصی) برای آنها چندان کاربردی ندارد. به طور مثال، ستاد اجرایی در قالب اقدامات محرومیت‌زدایی سرمایه‌گذاری‌هایی روی صنایع خرد و خانگی دارد که با دیگر دستگاه‌ها همخوان نیست یا این ستاد، سرمایه‌گذاری‌های زیادی در صنایع دارویی انجام داده است، اما این فعالیت‌ها با سیاست‌های دولت تنظیم نشده است. به‌ ویژه در ۱۵ سال گذشته و پس از تصویب خصوصی‌سازی، نقش این نهاد‌ها در اقتصاد ایران هر چه پررنگ‌تر شده است.

چه باید کرد؟

واقعیت آن است که در حال حاضر، سیاست‌گذاری صنعتی در کشور از منظر هماهنگی به یک کلاف سردرگم می‌ماند که مجموعه‌ای از اقدامات جزیره‌ای و فاقد هماهنگی را شامل می‌شود. این سیاست‌گذاری‌ها در بهترین حالت شخص‌محور (نه برنامه محور) و تابع تصمیمات شخصی و ادراکات فردی است. این تصمیمات اگرچه در تحول اقتصادی بی‌تاثیر نبوده‌اند، اما از یکسو به دلیل جزیره‌ای بودن و عدم هم‌افزایی با سایر سیاست‌ها و اقدامات، قابلیت تعیین‌کنندگی جدی نداشته‌اند و از سوی دیگر به‌ دلیل شخص‌محور بودن ناپایدار و در برابر تحولات سیاسی بسیار آسیب‌پذیر بوده‌اند و از همین لحاظ هم در طول زمان کم‌تر هم‌افزایی داشته‌اند.

اگر راهی را بخواهیم برای تدوین استراتژی توسعه صنعتی پیشنهاد کنیم این است که صرف‌نظر از تعیین جهت‌گیری‌ها در یک سند، باید ماموریت‌های مشخصی در راستای اهداف توسعه صنعتی به نهاد‌های میانی داده شده و اختیارات این نهاد‌ها مانند سازمان‌های توسعه‌ای در تنظیم اقدامات متناسب با این ماموریت تقویت شود. در این چارچوب، دو گام برای توسعه صنعتی محقق می‌شود، اولاً باتوجه به ظرفیت‌های محدود هماهنگی در کشور، این سازمان اجازه پیدا می‌کند که سطحی از هماهنگی را در حیطه اختیارات خود اعمال کنند و ثانیاً تعیین ماموریت‌های این سازمان‌ها در سطوح بالاتر اجازه می‌دهد ماموریت‌هایی متناسب با نیاز‌های کشور و ظرفیت‌های این نهاد‌ها برای آنها تعریف شود. به عبارت دقیق‌تر هر سندی که اولویت‌ها و ماموریت‌های مشخصی را برای این سازمان‌ها معین نکند، از ابتدا محکوم به شکست است. یکی از دلایل کاهش توفیق دولت در توسعه صنعتی، صرفنظر از پیامد‌های تحریم‌ها، از کارکرد انداختن سازمان‌های توسعه‌ای در چارچوب خصوصی‌سازی اصل ۴۴ بود، در پی این قانون، تمام سازمان‌های توسعه‌ای ماموریت‌های نسبتاً مشابهی در سرمایه‌گذاری پیدا می‌کنند (سرمایه‌گذاری در مناطق محروم یا صنایع پیشرفته) و عملاً چه از لحاظ منابع و چه از لحاظ ماموریت فاقد کارکرد مشخص هستند.

در سطح بعدی، برای بهبود هماهنگی در کشور باید به دنبال هماهنگی سطح بالاتر در کشور بود. به ویژه در این زمینه تقویت سازمان برنامه، تفوق قابلیت‌های سازمان برنامه بر شورا‌های عالی و هماهنگی سیاسی میان دولت و مجلس در تنظیم برنامه یا اساساً تغییر شکل برنامه‌ها از سند احکام به سند راهبردی باید مورد توجه قرار گیرد. هر کدام از این تحولات نیازمند اراده‌های جدی در سطح دولت و توانایی‌های قاعده‌گذاری‌های کلان است.

همچنین باید توجه داشت که حتی تدوین استراتژی یا اعطای اختیارات به نهاد‌های میانی و تقویت سازمان‌های توسعه‌ای و هماهنگی نهادی لزوماً به عبور از دام توسعه نیافتگی نمی‌انجامد؛ زیرا واقعیت بیرونی خود امری متحول شونده است و نقش رخداد‌ها و نااطمینانی‌ها در واقعیت بیرونی، چونان قیدی برای هر برنامه‌ریزی مطرح است. اصطلاحاً تحولات خارجی در نقش نوعی قوی سیاه برای برنامه‌ریزی عمل می‌کنند. به طور مثال ظهور ترامپ (۱۳۹۵) و خروج وی از برجام (۱۳۹۷)، وقوع کرونا (۱۳۹۸) و وقوع جنگ اوکراین (۱۴۰۰) و جنگ غزه (۱۴۰۲) چند اتفاق مهم بوده‌اند که محیط سیاست‌گذاری در ایران را به شدت تحت تاثیر قرار داده‌اند. در محیطی با این تغییرات گسترده و پیش‌بینی نشده تاثیرگذاری هر سیاست اندیشیده شده و فعالی با مخاطرات و محدودیت‌های بسیاری همراه است، با وجود این نقش مهم تدوین استراتژی نه در نگاه خطی نسبت به آینده بلکه تلاش برای انطباق با پویایی‌ها است. استراتژی در مواجهه با رویکرد‌های رقبا و مخاطرات مطرح می‌شود و حاوی اصولی تنظیمی برای مواجهه با شرایط متغیر است، در واقع استراتژی در ذات خود سناریونویسی و تنظیم اقدامات با تحولات آینده را در پی دارد و از این جهت، تدوین استراتژی برای مواجهه فعالانه با تحولات (به جای مواجهه منفعلانه) مهم است. در همین چارچوب، تقویت سازمانی دولت و تقویت هماهنگی، در تنظیم استراتژی فعال و پاسخ متناسب به شوک‌ها نقش جدی دارد و بر همین اساس باید آن را جدی گرفت.

منبع: ایراسین